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杨志勇:45%最高边际税率不利于中国成为国际人才高地

2018-8-3 09:43|来自: 财经眼

编者按:从2011年9月1日起,中国内地3500元的个税免征额已经执行了8个年头。这8年间,中国GDP增速从47.16万亿(2011年GDP总量)攀升至82.71万亿(2017年GDP总量),最受瞩目的免征额却从未动过。如今,自1980年个人所得税立法以来的第七次大修一个月的征求意见期结束,万众焦点聚集在免征额提高、专项附加扣除、工资薪金等性质相似的劳动所得放在一起征收等方面。然而,免征额提高、增加专项附加扣除到底能减少多少税负?是否会造成国家税收的减少?庞杂的改革细则将如何落地?政府将如何面对骤增的征管成本?《金融街会客厅》推出系列对话,邀请业内知名专家,拨开庞杂的改革迷雾,为国人剖析此次改革的真正内核。

【本期嘉宾】杨志勇,经济学博士,中国社会科学院财经战略研究院研究员,学术委员会委员,财政研究室主任,《财经智库》副主编兼编辑部主任中国社会科学院研究生院教授、博士生导师,任中国社会科学院财政税收研究中心主任。

【核心观点】

1、对免征额的理解:综合所得可以扣除的就不只每月5000元,可以理解为应该扣除的是5000元+分类所得的扣除【征求意见稿未规定,属于应该调整的缺陷】+专项附加扣除。

2、对专项附加扣除的理解:简单化。子女教育基本上等同于子女抚养费,可以按未成年子女的年龄直接规定每年扣除一定金额,而不需要提供发票。

3、资本所得税税率20%,低于劳动所得适用的最高边际税率,追根溯源,最与呵护税源有关!

4、过分强调对高收入人群征税,不利于中国吸引国际高端人才,不利于创新驱动发展战略的实施。此次改革并未涉及降低最高边际税率,但其实应该降到25%。

第一节 杨志勇:个税改革中的专项附加扣除要尽量简单易行

  金融界:多年以来,个税改革推进困难重重,阻力主要在哪?从这一次的改革进度看,您如何评价这一次改革?

杨志勇:主要阻力在技术层面,构建综合与分类相结合的个人所得税对税收征管提出了比较高的要求。税制只有得到执行才有意义。税制的设计需要考虑可操作性,且又能被各方认可,确实有难度。迄今,专项附加扣除尚未见具体方案。

金融界:是否可以说,目前的技术层面的障碍已经清除?如何理解您提到的“技术难度”?此次增加的专项扣除在具体实施的时候,是否存在障碍?单从表面看,这需要多个部门共享一些基础数据,涉及诸多细节。政府在制定政策的时候要注意哪些方面?

  杨志勇:比如以征求意见稿中的“专项附加扣除”为例,在具体实施的时候,需要加总一个人的各类所得,这不仅可能涉及跨区域的数据联网,而且还要确认纳税人的各种“专项支出”,工作非常繁琐。所以就复杂之后的专项附加扣除,我的建议是采取尽量简化的办法。

以子女教育支出为例,可以简单根据子女的年龄来设定每年相应的扣除额,尽可能的简化,减少征管的成本。

城市生活的不容易特别体现在居住类生活成本费用上。专项附加扣除中有住房贷款利息支出、住房租金支出的规定。这样的扣除是否有效,取决于扣除标准以及扣除办法的确定。扣除应该简便易行,扣除标准应与实际居住成本费用大致相当。由于现实中房价与个人收入之比严重不合理,居住费用据实扣除几乎不具有可操作性,但可以采取分步走的办法,逐步让这种扣除更有实际意义,以更好地帮助居民改善民生。

关于税收征管,应明确扣缴义务人必须在扣缴时为居民个人直接提供扣除凭证。为便于查验,可参照电子发票方式进行管理。这可以进一步增强纳税人的纳税意识。适宜的个人所得税制应该是与税收征管实际情况相适应的税制。综合与分类相结合的个人所得税制建立之后,专项附加扣除、汇算清缴、退税补税等工作势必大幅度增加纳税人的税收遵从成本,增加税务部门的工作量和征管成本。综合与分类相结合的个人所得税制,将加快中国个人所得税制的现代化进程,税收观念将更加深入人心。为了让税收征管能够有效进行,具体税制设计应在各方面考虑征管的适应性问题。当然,这不是说税收征管水平就一直原地踏步,应该区分哪些税收征管是可以通过技术手段的改进与制度的优化而得到改善的。只有这样,高效率的现代个人所得税制才可能真正建立起来。

第二节 杨志勇:过分强调对高收入人群征税存在弊端

  金融界:免征额提高到5000是此次受到广泛关注的一个点,您如何看这个额度?

杨志勇:对这个5000元的理解,应该结合个人所得税定位来理解。

如果2011年确定的每月工资、薪金所得减除费用标准3500元是合理的话,那样,如果不考虑居住类生活成本费用,而仅考虑其他生活成本费用上涨因素,每月5000元(每年60000元)与当年的3500元基本相当。因此,在应纳税所得额的确定中,我没有就此提出意见。

但是,这不代表着应纳税所得额的确定就已经合理。综合考虑综合所得的各组成种类,在分类所得税制下,个人应纳税所得额是在收入扣除各类成本费用之后确定下来的。这种做法是符合“所得”内涵的,在综合与分类相结合的个人所得税制建立之后,理应得到继承。劳务报酬所得、稿酬所得、特许权使用费所得,均是在投入一定专门的成本费用之后才可能有的所得,这种投入不同于基本生活费用。现行分类所得税制规定,收入按次不超过4000元的,可以扣除800元;超过4000元的,可以扣除20%。综合与分类的个人所得税制实施之后,这样的规定应该保留,这三类收入均应在扣除20%(不超过4000元的扣除800元)之后计入综合所得。为了更好地现行税制衔接,鼓励创新和文化繁荣,稿酬所得应在此基础之上再扣除30%。征求意见稿未规定这类扣除,属于应该纠正的缺陷。

加上上面提到的专项附加扣除,综合所得可以扣除的就不只每月5000元,可以理解为扣除的是5000元+分类所得的扣除+专项附加扣除。专项附加扣除因人而异,体现的是更公平的有针对性的帮助。至于有人所担心的住房贷款利息支出扣除只是帮助有房人,而不能惠及无房者的问题,这不必多虑。住房租金支出扣除就可以帮助无房者。此外,政府推行的保障性住房制度对无房者的帮助更大。公共政策工具是一套体系,个人所得税和其他公共政策工具应该发挥协同作用。

金融界:其实此次并未提及降低最高边际税率,目前中国45%的边际税率远高于国际水平,您认为不该对高收入人权“穷追猛打”,那这个边际税率降低到多少合适?

杨志勇:征求意见稿扩大了中低税率适用范围,但未降低最高边际税率。这不利于中国吸引国际高端人才,不利于创新驱动发展战略的实施。考虑到与中国大陆地区有较强竞争关系的周边国家和地区的个人所得税的最高边际税率总体水平较低,综合所得税最高边际税率不超过35%,最好设定为25%,与企业所得税25%的税率衔接,并相应调低不同收入段的适用税率。综合所得适用25%的最高边际税率容易与特许权使用费所得(20%)、稿酬所得的税率(14%)对接,税负较为合理。特许权使用费所得、稿酬所得与创新型国家建设有着密切关系,税制改革之后,所得税负大幅度上升肯定会打击创新,因此,有必要通过降低综合所得最高边际税率以协调税负。

综合所得适用25%的最高边际税率,还可以堵住个人利用企业组织形式逃避税的漏洞。现行税制下,年应纳税所得额96万元(换算成美元不到20万美元)就要适用45%的税率,国际高层次人才,无论是IT人才,还是金融高管,所支付的工资薪金远超此数,过高的税率反而不利于中国成为人才高地。25%的税率可以进一步增强中国的税收竞争力,改善营商环境,吸引国际高层次人才。1980年选择45%作为工资、薪金所得的最高边际税率,是在国际上所得税最高税率较高的背景下进行的,45%的最高边际税率在当年也只是处于中低的水平。作为发展中国家,中国继续按照中低水平确立综合所得的最高边际税率仍然是合适的。建议综合所得实行六级超额累进税率,即应纳税所得额在60000元以下,适用3%的税率;60000-120000元,适用5%的税率;120000-600000元,适用10%的税率;600000-120000元,适用15%的税率;1200000-2400000元的,适用20%的税率;2400000元以上的,适用25%的税率。经营所得最高边际税率与综合所得一致,降为25%,其他档次税率作相应下调。

中国是一个发展中国家,有许多所谓的高收入个人,但与发达国家相比,他们的收入水平总体不能算高,这正说明中国还处于社会主义初级阶段。他们正是中国需要加快发展的中等收入群体。大幅度降低综合所得税率,可以扩大中等收入群体,进一步促进消费和投资,带来更多的就业机会,从而带动共同富裕。高税率容易导致处于国际流动状态的高收入者无法纳入调节范围,结果是收入再分配目标反而不容易得到实现。事实上,无论是什么样的超额累进税制,收入越高的个人,所缴纳的个人所得税就越多,这就是个人所得税公平作用得到发挥的体现。此外,一些社会公平目标可以更多地通过社会保障和公共服务的改善来实现。

  第三节 杨志勇:大幅降低个人所得税税率不会带来税收风险

金融界:有专家担忧,大幅度降低个人所得税综合所得适用税率,会影响到税收收入,您如何看这一点?

杨志勇:大幅度降低个人所得税综合所得适用税率,只要应对得法,不会有税收收入风险。理由主要有三:

第一,改革开放40年来的高经济增长培育了丰富的个人所得税税源,税收收入增长潜力依然很大,仍有大量潜在税源可以转化为税收收入。现实中,税收征管不够到位,税率偏高导致一些个人所得税潜在税源流失到海外。如今,有利于税收有效征管的因素越来越多。现金交易已越多越多地为银行转账以及各种网络支付所取代。现金交易占比明显下降,甚至连过去最难掌握的小额现金交易信息也随着各种电子支付手段的兴起而变得容易获取。反洗钱手段也越来越先进,金税三期工程以及其他科技手段在税收征管中的运用等,让税收征管的有效程度大大提升。这些都意味着潜在税源转化为税收收入的条件越来越成熟。近年来,个人所得税收入一直以较快的速度增长,就是例证。最高边际税率下调之后,一次性奖金等可以重新享受一次低税率的众多补充规定就可以考虑不再执行,这也可以为税收收入提供保证。最高边际税率下调,意味着一些税收候鸟将不会再为国际避税而流动,这些税源将因此回流。只要积极应对,下调税率所可能产生的财政收入风险可以得到有效防范。

第二,45%的最高边际税率现实中上只是落在符合征税条件的部分人员身上,容易造成新的税负不公平。各地为招商引资和实施各类人才政策所出台的各种财政奖励(财政返还)实际上是各种形式的个人所得税返还,已让不少本来应该适用45%最高边际税率的个人实际税负大幅度下降。为鼓励科技创新等又设定新的低税率,让税制可能引发新的不公平。而且这样,那些没有享受此类政策真正适用45%税率的个人,就可能演变成新的个人所得税“夹心层”。最高边际税率所要承担的调节收入分配作用因此大打折扣。因此,有必要跳出收入分配狭隘的视角,直接降低税率,以增强对国际高层次人才的吸引力。

第三,国际上有个人所得税率总体下调后税收收入增加的先例。俄罗斯的经验值得关注。2001年俄罗斯将个人所得税税率从12%、20%和30%三级超额累进税率调整到13%的单一税率,不少人担心税收收入下降问题,但结果是个人所得税收入不降反升。这是因为税率总体大幅度下降后税收遵从度提高,潜在税源转化为税收收入。

第四节 杨志勇:资本所得税率低于劳动所得税率是为了更好地呵护税源

  金融界:分类所得税制的公平性较差,这次改革将工资薪金等性质相似的劳动性所得放在一起征收,但经营所得,利息、股息、红利所得,财产租赁所得,财产转让所得,偶然所得以及其他所得仍单独征收,您提到要降低最高边际税率,但对资本利得这一块是如何考虑的?是否应该与劳动所得收入的税率看齐?

  杨志勇:这一块是有其合理性的。巴菲特也说过,他负担的税率比员工更低,但这个只是“面子”上的事情。就以上市公司为例,企业承担的税负最终都会反应在股价上。所以追根溯源,对这一块征收降低的税率还是为了防止破坏税源,可以对所谓的资本利得征收重税,但也要考虑是否会带来企业股价的下跌,这其中存在“连锁反应”。

这个差距的确也是个问题,所以我上面提到把最高边际税率降低到25%。

——访谈结束——

编辑:孔妙菡

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